Tremonti ambiente – proroga GSE20 November 2018

Pubblicata sul sito del GSE la news della proroga sino al 31 dicembre 2019 del termine per fornire evidenza della rinuncia al beneficio fiscale “Tremonti Ambiente” in favore degli Incentivi GSE di cui al III, IV e V Conto Energia.

In data 14 novembre 2018 è stata pubblicata sul sito del GSE la news della proroga sino al 31 dicembre 2019 del termine entro cui manifestare la volontà di rinunciare alla Tremonti Ambiente in favore degli Incentivi GSE. La news fa seguito ad una precedente comunicazione pubblicata il 22 novembre 2017, mediante cui il GSE aveva stabilito che la detassazione di cui alla Tremonti Ambiente non fosse cumulabile in alcuna misura con le tariffe incentivanti spettanti ai sensi del III, IV e V Conto Energia, perciò imponendo ai Soggetti Responsabili che avessero voluto continuare a fruire delle relative tariffe incentivanti, di rinunciare, entro e non oltre il 22 novembre 2018, al beneficio fiscale goduto, considerandolo, di fatto, regime alternativo.

Soprattutto a partire dalla news del 22 novembre 2017, la questione della cumulabilità tra Tremonti Ambiente e Incentivi GSE è stata al centro di un intenso dibattito sia in sede politica che giudiziale, veicolato ed enfatizzato dalla stampa specializzata. Tantoché, per l’appunto, in data 14 novembre 2018, in prossimità della scadenza del termine originariamente fissato del 22 novembre 2018, il GSE ha effettuato un parziale dietrofront, prorogando di oltre un anno tale termine, adducendo, quale motivazione, tra le altre, le difficoltà operative riscontrate dai Soggetti Responsabili nel procedere alla restituzione degli importi connessi alla rinuncia alla Tremonti Ambiente, cogliendo altresì l’occasione (pretesto, questo sì, di grande rilievo) per approfondire il tema ed attendere un’eventuale evoluzione dello scenario di riferimento – da ritenersi, dunque, tutt’altro che pacifico.

Ciò che è certo, invece, è che alla luce della proroga concessa, l’originario termine del 22 novembre 2018 – entro cui doveva essere espressa la rinuncia al beneficio fiscale della Tremonti Ambiente – può considerarsi superato.

Il presente briefing intende fornire una sintesi delle principali previsioni in tema di cumulabilità tra Tremonti Ambiente ed Incentivi GSE, delineando le maggiori criticità che caratterizzano l’interpretazione della “non cumulabilità” e le possibili evoluzioni, anche a seguito della disposta proroga.

News GSE del 22 novembre 2017

Come menzionato, con la comunicazione del 22 novembre 2017, pubblicata sul proprio portale informatico, il GSE stabiliva che “[…] la detassazione di cui alla Tremonti Ambiente non è cumulabile in alcuna misura con le tariffe incentivanti spettanti ai sensi del III, IV e V Conto Energia. Pertanto, in considerazione del previsto divieto di cumulo […] si specifica che, nell’ipotesi di voler continuare a godere delle tariffe incentivanti del III, IV e V Conto Energia, è necessario che il Soggetto Responsabile rinunci al beneficio fiscale goduto. A tal fine, sarà necessario manifestarne la volontà all’Agenzia delle Entrate secondo le modalità e le prassi già rese disponibili dalla stessa, entro dodici mesi successivi alla pubblicazione della presente news, dando evidenza al GSE dell’avvenuta richiesta e quindi dell’effettiva rinuncia ai benefici fiscali”.

Dall’analisi della comunicazione del 22 novembre 2017, le motivazioni a sostengo della non cumulabilità tra la Tremonti Ambiente e gli Incentivi GSE del III, IV e V Conto, secondo l’interpretazione data dal GSE, possono essere sintetizzate come segue.

• Sul cumulo Tremonti Ambiente I e II Conto Energia:

Il GSE ha ritenuto ammissibile la possibilità di cumulo della Tremonti Ambiente con gli incentivi spettanti ai sensi del I e del II Conto Energia (rispettivamente, DM 28 luglio 2005 e DM19 febbraio 2007) – nei limiti del 20% del costo dell’investimento – in forza delle relative espresse disposizioni in tema di cumulabilità, secondo il richiamo di cui all’articolo 19 del DM 5 luglio 2012 (i.e. V Conto Energia) rubricato “Cumulabilità delle tariffe di cui al decreto 19 febbraio 2007 con altri incentivi pubblici“; articolo 19, dalla cui lettura il beneficio della Tremonti Ambiente è da intendersi come “incentivo pubblico”.

• Sul cumulo Tremonti Ambiente III, IV e V Conto Energia:

Il GSE ha ritenuto non cumulabile la detassazione di cui alla Tremonti Ambiente con gli incentivi spettanti ai sensi del III, IV e V Conto Energia (rispettivamente, DM 6 agosto 2010, il DM 5 maggio 2011 e il DM 5 luglio 2012) in quanto, il chiarimento fornito dall’articolo 19 del DM 5 luglio 2012, imporrebbe la possibilità di cumulo solo se espressamente prevista. Ebbene:

1. 1. con riferimento al III Conto Energia: l’articolo 5 del rispettivo decreto – che stabilisce le condizioni di cumulabilità degli incentivi con altri contributi pubblici – nell’elencare in modo tassativo i contributi e benefici pubblici esclusi dal divieto di cumulo, non include la detassazione per investimenti ambientali, inoltre la specifica agevolazione non è oggetto della deroga di cui al comma 4 che, in casi particolari (presenza di bandi pubblici per la concessione di incentivi pubblicati prima della data di entrata in vigore dello stesso DM) fa salve le condizioni di cumulabilità già previste dal II Conto Energia;
   2. con riferimento al IV e al V Conto Energia: con ragionamento analogo a quello sopra riferito, la possibilità di cumulo tra la Tremonti Ambiente e gli incentivi previsti nei rispettivi decreti ministeriali sarebbe preclusa dal momento che l’articolo 5 di entrambi i precitati DD.MM., nell’elencare in modo tassativo i contributi e benefici pubblici esclusi dal divieto di cumulo con gli incentivi, non include la detassazione per investimenti

Quadro normativo in tema di cumulabilità

Per comprendere le criticità dell’interpretazione di cui sopra appare necessario procedere ad una breve ricostruzione del quadro normativo di riferimento in tema di cumulabilità degli incentivi secondo le previsioni dei diversi Conti Energia.

• I e II Conto Energia

Il DM 19 Febbraio 2007 (II Conto Energia) in tema di cumulabilità degli incentivi, all’articolo 9, per quanto di interesse, recita:

“1. Le tariffe incentivanti […] non sono applicabili all’elettricità prodotta da impianti fotovoltaici per la cui realizzazione siano o siano stati concessi incentivi pubblici di natura nazionale, regionale, locale o comunitaria in conto capitale e/o in conto interessi con capitalizzazione anticipata, eccedenti il 20% del costo dell’investimento. […]”.

Le disposizioni dettate dal II Conto Energia in tema di cumulabilità degli incentivi risultano volte, oltre che a prevedere specifiche ipotesi di non cumulabilità, anche a consentire l’applicazione delle tariffe incentivanti agli impianti per la cui realizzazione fossero stati ammessi a beneficiare di incentivi pubblici, sempreché non eccedenti il 20% del costo dell’investimento.

La norma è pertanto chiara nel prevedere un tetto massimo di cumulabilità nell’intento di limitare e bilanciare l’esborso di risorse pubbliche, pur garantendo il rispetto del principio di derivazione comunitaria dell’equa remunerazione dei costi di investimento e di esercizio degli impianti fotovoltaici.

Per quanto qui rileva si precisa che analoga struttura è contenuta all’articolo 10 del I Conto Energia.

• III Conto Energia

L’articolo 5 del DM 6 agosto 2010 (III Conto Energia), rubricato “Cumulabilità degli incentivi” prevede che: “1. Le tariffe incentivanti di cui al presente decreto sono cumulabili esclusivamente con i seguenti benefici e contributi pubblici finalizzati alla realizzazione dell’impianto: [segue elencazione analitica]. […] 4. Agli impianti fotovoltaici per la cui realizzazione siano previsti o siano stati concessi incentivi pubblici di natura nazionale, regionale, locale o comunitaria, in conto capitale o in conto interessi, si applicano le condizioni di cumulabilità previste dal decreto ministeriale 19 febbraio 2007, a condizione che i bandi per la concessione degli incentivi siano stati pubblicati prima della data di entrata in vigore del presente decreto e che gli impianti entrino in esercizio entro il 31 dicembre 2011 […]”.

È di tutta evidenza come con il III Conto Energia, la logica volta alla definizione delle ipotesi di cumulabilità sia stata, di fatto, “rovesciata” rispetto a quanto previsto, in particolare, dal II Conto Energia. Infatti, mentre in quest’ultimo il Ministero si era premurato di disciplinare in senso “negativo” tale aspetto, prevedendo in maniera espressa le ipotesi di esclusione della cumulabilità, con il III Conto Energia vengono invece positivizzate le ipotesi di cumulabilità, dovendo pertanto ritenersi esclusa ogni altra e diversa ipotesi. Al riguardo, deve porsi l’attenzione sulla circostanza che il III Conto Energia contenga una previsione di chiaro carattere derogatorio, rappresentata dall’articolo 5, comma 4 precitato, sul cui valore ci si soffermerà a breve.

• IV Conto Energia

Sul tema, l’articolo 5 del DM 5 Maggio 2011 (IV Conto Energia), stabilisce:

“1. Fatto salvo quanto previsto all’art. 5, comma 4, del decreto ministeriale 6 agosto 2010 e quanto previsto al comma 4 del presente articolo, le tariffe incentivanti di cui al presente decreto sono cumulabili esclusivamente con i seguenti benefici e contributi pubblici finalizzati alla realizzazione dell’impianto:” [segue elencazione analitica].

È agevole notare come il IV Conto Energia contenga previsioni del tutto sovrapponibili ed analoghe a quelle del III Conto, rinviando espressamente a quest’ultimo in tema di cumulabilità delle tariffe con gli incentivi pubblici. Peraltro, il rinvio all’ articolo 5, comma 4 del III Conto Energia appare configurarsi sia in termini fattuali che logico-giuridici come un rinvio alle previsioni e ai concetti espressi nel II Conto Energia.

• V Conto Energia e “l’interpretazione autentica”

Sul punto, l’articolo 12 del DM 5 Luglio 2012 (V Conto Energia), analogamente al IV Conto Energia, stabilisce:

“1. Fatto salvo quanto previsto all’art. 5, comma 4, del decreto ministeriale 6 agosto 2010 e quanto previsto al comma 4 del presente articolo, le tariffe incentivanti di cui al presente decreto sono cumulabili esclusivamente con i seguenti benefici e contributi pubblici finalizzati alla realizzazione dell’impianto:” [segue elencazione analitica].

Anche in questo caso, dunque, ci troviamo dinanzi a previsioni del tutto sovrapponibili ed analoghe a quelle del III Conto Energia.

Inoltre, l’articolo 19 del DM 5 Luglio 2012 (V Conto Energia) ha previsto che “L’articolo 9, comma 1, primo periodo, del decreto 19 febbraio 2007 [II Conto Energia] si intende nel senso che il limite di cumulabilità ivi previsto si applica anche alla detassazione per investimenti di cui all’articolo 6, commi da 13 a 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 e all’articolo 5 del decreto legge 1 luglio 2009, n.

78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n. 102”.

In sintesi, la disposizione sopra citata va intesa, essendone il fine, quale norma di interpretazione autentica delle previsioni di cui all’ articolo 9 del DM 19 febbraio 2007, secondo cui (è il caso di ribadire) “Le tariffe incentivanti di cui all’art. 6 e il premio di cui all’art. 7 non sono applicabili all’elettricità prodotta da impianti fotovoltaici per la cui realizzazione siano o siano stati concessi incentivi pubblici di natura nazionale, regionale, locale o comunitaria in conto capitale e/o in conto interessi con capitalizzazione anticipata, eccedenti il 20% del costo dell’investimento”.

Pertanto, alla luce del combinato disposto delle surriferite previsioni, è stata operata una vera e propria assimilazione tra i contributi elencati nell’ articolo 9 del DM 19 febbraio 2007, ovvero gli “incentivi pubblici” e le misure agevolative della Tremonti Ambiente, consistenti in una detassazione.

Criticità della tesi della non cumulabilità

Il GSE ha ritenuto le tariffe incentivanti previste dal I e dal II Conto Energia le sole cumulabili con la Tremonti Ambiente e ciò sulla scorta del tenore letterale dell’articolo 19 del DM 5 luglio 2012 (V Conto Energia); diversamente, con riferimento al III, IV e V Conto Energia, il GSE ha escluso la cumulabilità della Tremonti Ambiente sulla base dell’ultimo periodo dell’articolo 5, comma 4 del DM 6 agosto 2010 (III Conto Energia), in quanto, all’interno di tale norma, la cumulabilità in parola sarebbe consentita solo ed esclusivamente nell’ipotesi di bandi pubblicati prima della data di entrata in vigore del decreto ed a condizione che gli impianti entrassero in esercizio entro il 31 dicembre 2011.

Tale interpretazione, tuttavia, non appare condivisibile.

L’articolo 5, comma 4, del DM 6 agosto 2010 (III Conto Energia), così come espressamente richiamato dall’articolo 5, comma 1 del DM 5 maggio 2011 (IV Conto Energia), prevede chiaramente che, fatta eccezione per le ipotesi di cumulabilità espressamente ammesse e positivizzate dall’articolo 5, comma 1, dei rispettivi decreti, ulteriori incentivi pubblici siano da ritenersi cumulabili con quelli di cui al III e al IV Conto Energia nei limiti delle previsioni in materia di cumulo dettate all’ articolo 9, comma 4 del DM 19 febbraio 2007 (II Conto Energia).

Il che appare perfettamente coerente con le preoccupazioni in materia di riduzione della spesa positivizzate dal legislatore a far data dall’emanazione del III Conto Energia, ove si consideri che, mentre gli articoli 5 comma 1 del III e IV Conto Energia, nonché l’articolo 12 del V Conto Energia, prevedono, per le ipotesi di cumulo tipizzate, percentuali di cumulabilità molto elevate (dal 30 al 60%), la cumulabilità residuale, disciplinata dall’articolo 5, comma 4, del III Conto Energia (richiamato anche dal IV Conto Energia) sarebbe limitata percentualmente al solo 20% del valore dell’investimento, proprio grazie al richiamo all’articolo 9, comma 7 del II Conto Energia.

Il valore di tale affermazione non appare contraddetto dal fatto che l’articolo 5, comma 4 del III Conto Energia, ad un certo punto, richiami il meccanismo della concessione degli incentivi tramite bando, laddove afferma che “Agli impianti fotovoltaici per la cui realizzazione siano previsti o siano stati concessi incentivi pubblici di natura nazionale, regionale, locale o comunitaria, in conto capitale o in conto interessi, si applicano le condizioni di cumulabilità previste dal decreto ministeriale 19 febbraio 2007, a condizione che i bandi per la concessione degli incentivi siano stati pubblicati prima della data di entrata in vigore del presente decreto e che gli impianti entrino in esercizio entro il 31 dicembre 2011”.

Ed infatti, il comma 4 opera una distinzione tra contributi “previsti” e contributi “concessi”: da un lato, la previsione generica, che fa riferimento agli altri incentivi pubblici (diversi cioè da quelli di cui al comma 1) “previsti” dalla legislazione; dall’altro, la previsione di dettaglio, relativa a quella specifica categoria di incentivi pubblici “concessi” tramite bando e a condizione che i relativi bandi fossero stati pubblicati prima della data di entrata in vigore del III Conto Energia.

Quella appena delineata sembra essere la sola interpretazione in grado di fornire una giustificazione all’utilizzo, da parte del legislatore, dei due differenti termini “previsti” dalla legislazione (come nel caso della Tremonti Ambiente) o “concessi” tramite bando.

E d’altra parte, la distinzione terminologica rivela il suo senso particolare ove si consideri che per la definizione di incentivo pubblico e per la natura stessa della Tremonti Ambiente che, come detto, si sostanzia in una detassazione e quindi non in una materiale erogazione di denaro, la specificazione relativa al bando o al fatto che la misura stessa debba rientrare in un elenco tassativo non possono ritenersi rilevanti né tantomeno escludenti. A ben vedere, la Tremonti Ambiente non richiede la partecipazione preventiva ad un bando, ma è previsto per legge che, ai fini della fruizione della medesima, è sufficiente che la società possegga i requisiti soggettivi ed oggettivi richiesti dall’ articolo 6 della Legge n. 388/2000.

Anche a voler prescindere da quanto sopra, occorre valorizzare l’intervento ermeneutico operato dall’ articolo 19 del V Conto Energia, il quale, opinando diversamente, resterebbe lettera morta.

A tal riguardo, dovrebbe considerarsi che all’atto dell’interpretazione autentica fornita con il V Conto Energia tutte le previsioni che fanno riferimento al concetto di cumulabilità, come inteso dal II Conto Energia, dovrebbero essere interpretate e lette tenendo in considerazione – in termini sostanziali – l’avvenuta assimilazione tra gli incentivi pubblici e le misure agevolative consistenti in una detassazione.

Inoltre, la tesi della non cumulabilità sembra fondarsi su una lettura della normativa tale da generare un’immotivata disparità di trattamento, in quanto, senza alcuna concreta giustificazione, verrebbe riconosciuto un trattamento di maggior favor ai soli impianti fotovoltaici incentivati mediante il I ed il II Conto Energia, a dispetto di quelli di cui al III, IV e V Conto Energia. Tale disparità si palesa ancora più manifesta laddove si consideri che il III, IV e V Conto Energia sono – in termini di tariffe previste

– assai meno favorevoli (trattandosi di tariffe di importo decrescente) rispetto ai primi due e dunque, ove la posizione del GSE fosse motivata da esigenze di risparmio di spesa, essa risulterebbe del tutto incoerente.

Nondimeno, dal punto di vista sistematico, non sembrerebbe coerente ammettere il cumulo per un Conto Energia e negarlo invece per un altro.

Anche ragioni di carattere prettamente fiscale sembrano deporre a favore della cumulabilità tra Tremonti Ambiente ed incentivi GSE, laddove si consideri che quest’ultima è una deduzione fiscale (e non una detrazione fiscale), come tale non direttamente attratta dalle disposizioni dettate in tema di cumulabilità.

Inoltre, considerando il divieto di cumulo inerente ai benefici correlati alla  costruzione dell’impianto, la Tremonti Ambiente dovrebbe considerarsi cumulabile con gli incentivi, in quanto attinente alla fase di funzionamento dell’impianto e non a quella di realizzazione.

Numerose, infine, le pronunce della giurisprudenza tributaria che ammettono il cumulo tra Tremonti Ambiente e gli incentivi di cui al III, IV e V Conto Energia, a riprova della non troppo convincente chiave interpretativa adottata dal GSE.

News GSE del 14 novembre 2018: effetti e possibili sviluppi

A seguito della pubblicazione della news del 14 novembre 2018, gli operatori hanno certamente potuto tirare un sospiro di sollievo avendo ottenuto oltre un anno di tempo per effettuare (sempre che la scelta risulterà ancora necessaria), l’eventuale rinuncia al beneficio della Tremonti Ambiente, vedendosi di fatto accordare una proroga dell’originario termine entro cui attestare la propria decisione, dal 22 novembre 2018 al 31 dicembre 2019; cionondimeno, è evidente che quegli stessi operatori saranno confinati nel limbo generato dall’incertezza regolatoria, almeno sino a che non sarà effettuata definitiva e tombale chiarezza sulla questione.

Ed in effetti, oltre alla proroga, ad avere positivamente scosso il settore, è l’esigenza espressamente dichiarata dal GSE di voler svolgere ulteriori approfondimenti sul tema, anche in considerazione – circostanza questa di grande rilievo – di un’eventuale evoluzione dello scenario di riferimento, a riprova di un quadro interpretativo e normativo tutt’altro che pacifico.

Le ragioni di tale dichiarata esigenza sembrano potersi ascrivere a diversi elementi: senz’altro le numerose azioni giudiziarie avanzate innanzi al TAR Lazio, mediante cui la news del 22 novembre 2017 è stata oggetto di impugnazione a vario titolo; il forte “coro di malcontento” degli operatori di settore canalizzato dalle associazioni di categoria cui ha fatto eco la stampa specializzata; il recente mutamento politico che ha interessato l’intero Paese a seguito delle ultime elezioni del marzo scorso.

Agli operatori, tutti, del settore, è stata concessa una insperata, quanto mai attesa apertura, che deve essere sfruttata al meglio al fine di definire, una volta per tutte, la questione della cumulabilità della Tremonti Ambiente con gli Incentivi GSE.

Effettivi (auspicabili) sviluppi potrebbero derivare dall’emanazione della Legge Finanziaria, in grado di intervenire sul tema dirimendo ogni attuale incertezza così risolvendo un’annosa questione il cui aperto dibattito non solo danneggia gli operatori del settore per quanto concerne gli aspetti più strettamente economici, ma anche la tenuta e la logicità del complesso di norme che regolano il settore delle energie rinnovabili.